近日，中國人民銀行發布了《金融機構大額交易和可疑交易報告管理辦法》（中國人民銀行令〔2016〕第3號，以下簡稱《管理辦法》），自2017年7月1日起實施。日前，人民銀行有關負責人就《管理辦法》有關問題回答了記者提問。

一、《管理辦法》的出臺背景與主要意義是什么？

《管理辦法》結合國內工作實際和國際標準，對現行《金融機構大額交易和可疑交易報告管理辦法》（中國人民銀行令〔2006〕第2號）和《金融機構報告涉嫌恐怖融資的可疑交易管理辦法》（中國人民銀行令〔2007〕第1號）兩部規章進行了修訂、整合。

上述兩部規章自2007年實施以來，在我國反洗錢工作起步階段，對于指導金融機構切實履行可疑交易報告義務發揮了積極作用。但隨著國內外形勢的發展變化和反洗錢工作的深入推進，防御性報告過多、有效報告不足等實施當中的問題逐漸顯現，影響了反洗錢工作的有效性。為此，人民銀行先后發布《關于進一步加強金融機構反洗錢工作的通知》（銀發〔2008〕391號）、《關于明確可疑交易報告制度有關執行問題的通知》（銀發〔2010〕48號）等規范性文件，對金融機構如何有效履行可疑交易報告義務、避免簡單通過系統抓取報送符合可疑交易報告標準的交易等問題進行規范。2012年，人民銀行在全國選擇37家法人金融機構開展可疑交易報告綜合試點，要求試點機構結合自身情況自主定義交易監測標準，結合人工分析，以合理懷疑為基礎報送可疑交易報告。這些工作為修訂現行兩個規章、出臺《管理辦法》奠定了堅實基礎。同時，現行大額交易報告標準也已經不能完全滿足反洗錢以及打擊、遏制相關上游犯罪的實際需要，有必要對大額交易報告標準進行適當調整。

2014年，人民銀行正式啟動規章修訂工作，反復研究論證，并在全國范圍內兩次組織征求金融機構的意見和建議，確保《管理辦法》的科學性和可行性。《管理辦法》在規章層面明確了金融機構切實履行可疑交易報告義務的新要求，有助于金融機構提高可疑交易報告工作有效性，有助于預防、遏制洗錢、恐怖融資等犯罪活動，有助于維護我國金融體系的安全穩健，有助于進一步與國際標準接軌。

二、要求金融機構報告大額交易和可疑交易的主要考慮是什么？

按照《中華人民共和國反洗錢法》的規定，報告大額交易和可疑交易是金融機構應當履行的三項核心反洗錢義務之一，也為人民銀行依法開展反洗錢資金交易監測分析奠定堅實的數據基礎。實踐中，金融機構通過系統自動抓取報送大額交易，通過客戶身份識別、留存客戶身份資料和交易記錄、開展交易監測分析，發現并報送可疑交易報告。以金融機構報送的大額交易和可疑交易報告為基礎，人民銀行開展主動分析、協查分析和國際互協查，依法向執法部門移送案件線索，與相關部門一起預防、遏制洗錢、恐怖融資，維護金融安全。

三、與現行規章相比，《管理辦法》的主要變化是什么？

《管理辦法》的變化主要包括以下四個方面：一是明確以“合理懷疑”為基礎的可疑交易報告要求，新增建立和完善交易監測標準、交易分析與識別、涉恐名單監測、監測系統建立和記錄保存等要求，同時刪除原規章中已不符合形勢發展需要的銀行業、證券期貨業、保險業可疑交易報告標準。二是將大額現金交易的人民幣報告標準由“20萬元”調整為“5萬元”，調整了金融機構大額轉賬交易統計方式和可疑交易報告時限。三是新增規章適用范圍、大額跨境交易人民幣報告標準等內容。以人民幣計價的大額跨境交易報告標準為“人民幣20萬元”。四是對交易報告要素內容進行調整，增加“收付款方匹配號”、“非柜臺交易方式的設備代碼”等要素，刪除“報告日期”、“填報人”和“金融機構名稱”等要素，設計了要素更加精簡的《通用可疑交易報告要素》。

四、《管理辦法》的適用范圍是什么？什么時間生效？

《管理辦法》適用于在中華人民共和國境內依法設立的，依據《中華人民共和國反洗錢法》等法律法規規定，應當履行反洗錢義務的機構，主要包括政策性銀行、商業銀行、農村合作銀行、農村信用社、村鎮銀行，證券公司、期貨公司、基金管理公司，保險公司、保險資產管理公司、保險專業代理公司、保險經紀公司，信托公司、金融資產管理公司、企業集團財務公司、金融租賃公司、汽車金融公司、消費金融公司、貨幣經紀公司、貸款公司和非銀行支付機構。其中，“保險專業代理公司”、“保險經紀公司”、“消費金融公司”和“貸款公司”是《管理辦法》新增的適用范圍。

《管理辦法》于2017年7月1日生效實施。考慮到金融機構進行制度修訂、交易監測標準自建及系統改造需要一定的時間。因此，《管理辦法》在發布后、生效實施前，給予了金融機構半年時間的過渡期。

五、《管理辦法》對大額交易報告的具體要求是什么？跨境資金交易是否需要報送大額交易報告？

《管理辦法》規定的大額交易報告標準為：一是自然人和非自然人的大額現金交易，境內和跨境的報告標準均為人民幣5萬元以上、外幣等值1萬美元以上。二是非自然人銀行賬戶的大額轉賬交易，境內和跨境的報告標準均為人民幣200萬元以上、外幣等值20萬美元以上。三是自然人銀行賬戶的大額轉賬交易，境內的報告標準為人民幣50萬元以上、外幣等值10萬美元以上，跨境的報告標準為人民幣20萬元以上、外幣等值1萬美元以上。

對跨境資金交易，金融機構應當報送大額交易報告。比如，自然人通過銀行機構利用現金或轉賬方式向境外匯款1萬美元，則辦理業務的銀行機構需將此交易作為大額交易上報。對自然人客戶“人民幣20萬元以上”的大額跨境轉賬交易報告標準是《管理辦法》的新增標準。主要考慮是：一是隨著滬港通、深港通等業務逐步推進，境內居民個人跨境業務逐步放開，居民個人跨境人民幣業務會更加頻繁，設計專門的人民幣報告標準，便于監管部門及時掌握人民幣跨境交易數據，開展風險監測。二是現有制度規定，香港居民個人跨境同名賬號之間及臺灣居民個人跨境人民幣匯款每日限額5萬元，居民個人貿易項下跨境人民幣業務無限額管理。《關于優化人民幣跨境收付信息管理系統信息報送流程的通知》（銀辦發〔2013〕188號）規定，對于單筆20萬元（含）以下的個人人民幣跨境收支業務，銀行可合并報送，但需保留逐筆明細信息。綜合考慮，《管理辦法》對自然人客戶大額跨境轉賬交易報告標準確定為“人民幣20萬元以上”，可以加強對跨境人民幣交易的統計監測，更好地防范人民幣跨境交易相關風險。

需要說明的是，按照《管理辦法》，人民銀行可以根據工作需要調整大額交易報告標準。

六、《管理辦法》將大額現金交易的報告標準規定為“人民幣5萬元”、“外幣等值1萬美元”，主要考慮是什么？

《管理辦法》規定，對當日單筆或者累計交易人民幣5萬元以上（含5萬元）、外幣等值1萬美元以上（含1萬美元）的現金繳存、現金支取、現金結售匯、現鈔兌換、現金匯款、現金票據解付及其他形式的現金收支，金融機構應當報送大額交易報告。比如，自然人通過銀行機構用人民幣現鈔購買美元現鈔，當日單筆或者累計交易人民幣5萬元以上（含5萬元）的，辦理業務的銀行機構需將此交易作為大額交易上報。

《管理辦法》將大額現金交易報告標準從現行的人民幣20萬元調整為5萬元，主要考慮是：

首先，加強現金管理是反洗錢工作的重要內容。國際上現金領域的反洗錢監管標準大都比較嚴格。比如，美國、加拿大和澳大利亞的大額現金交易報告起點均為1萬美元（或等值外幣），而監管部門為打擊特定領域的違法犯罪活動，依據法律授權還可以進一步下調現金交易報告標準。其次，非現金支付工具的普及、發展和創新便利了非現金交易，居民的現金使用偏好正逐步發生轉變，正常的支付需求通過非現金支付工具可以得到更加快捷、安全的滿足，這為強化現金管理提供了有利的條件。最后，我國反腐敗、稅收、國際收支等領域的形勢發展也要求加強現金管理，防范利用大額現金交易從事腐敗、偷逃稅、逃避外匯管理等違法活動的風險。

七、《管理辦法》是否要求非銀行支付機構報送大額交易報告？

《管理辦法》的有關規定適用于非銀行支付機構。目前，人民銀行對非銀行支付機構應當履行的反洗錢義務，還有更為具體的要求，例如《支付機構反洗錢與反恐怖融資管理辦法》（銀發〔2012〕54號）。《管理辦法》生效實施后，人民銀行將根據實際情況，適時修訂完善對非銀行支付機構的大額交易和可疑交易報告要求。

八、《管理辦法》是否有關于大額交易免報的規定？

有相關規定。《管理辦法》規定，金融機構免報的大額交易類型主要包括同一金融機構的同一客戶名下的定活互轉交易，交易一方為黨政軍機關的交易，金融機構同業間交易，銀行機構辦理的稅收、錯賬沖正、利息支付等。

九、《管理辦法》對可疑交易報告的具體要求是什么？

《管理辦法》規定，金融機構發現或者有合理理由懷疑客戶、客戶的資金或者其他資產、客戶的交易或者試圖進行的交易與洗錢、恐怖融資等犯罪活動相關的，不論所涉資金金額或者資產價值大小，應當提交可疑交易報告。即以“合理懷疑”為基礎開展可疑交易報告工作。具體要求主要包括：

一是金融機構應當將可疑交易監測工作貫穿于金融業務辦理的各個環節。金融機構既要在客戶身份識別過程中采取合理措施識別可疑交易線索，也要通過對交易數據的篩選、審查和分析，發現客戶、資金或其他資產和交易是否與洗錢、恐怖融資等違法犯罪活動有關。對于進行中的交易或者客戶試圖開展的交易，金融機構發現或有合理理由懷疑其涉及洗錢、恐怖融資的，也應當提交可疑交易報告。

二是金融機構應當同時關注客戶的資金或資產是否與洗錢、恐怖融資等犯罪活動相關。資產包括但不限于銀行存款、匯款、旅行支票、郵政匯票、保單、提單、倉單、股票、債券、匯票和信用證，房屋、車輛、船舶、貨物、其他以電子或者數字形式證明資產所有權、其他權益的法律文件、證書等。

三是金融機構提交可疑交易報告，沒有資金或資產價值大小的起點金額要求。如涉嫌恐怖融資活動的資金交易可能金額較小，但按照《管理辦法》，金融機構仍應當提交可疑交易報告。

四是金融機構應當按照規定時間報送可疑交易報告。《管理辦法》規定，金融機構應當“在按本機構可疑交易報告內部操作規程確認為可疑交易后，及時提交可疑交易報告，最遲不超過5個工作日”。

為執行這些要求，金融機構應當按照《管理辦法》，制定可疑交易報告制度和操作規程，為可疑交易報告工作提供充足的人力保障和資源支持，建立健全自主定義的交易監測標準，建立功能完善、運行良好的監測系統，做好涉恐名單監控，加強對系統預警的異常交易的人工分析、識別，保留相關工作記錄，并遵守保密要求等。

十、《管理辦法》將可疑交易報告時限規定為“在按本機構可疑交易報告內部操作規程確認為可疑交易后，及時提交可疑交易報告，最遲不超過5個工作日”，主要考慮是什么？

原《金融機構大額交易和可疑交易報告管理辦法》（中國人民銀行令〔2006〕第2號）要求金融機構“在可疑交易發生后”的10個工作日內提交可疑交易報告。但在《管理辦法》基于“合理懷疑”報送可疑交易報告的新模式下，可疑交易發生與可疑交易識別、確認的時點可能有較大差別，導致原來的報告時限難以操作。而國際通行做法是要求金融機構在確認交易可疑后及時提交可疑交易報告。因此，《管理辦法》將可疑交易報告時限規定為“在按本機構可疑交易報告內部操作規程確認為可疑交易后，及時提交可疑交易報告，最遲不超過5個工作日”。

需要說明的是，“5個工作日”不是指金融機構必須在5個工作日內完成從異常交易預警到人工分析判斷等所有環節，并向中國反洗錢監測分析中心提交可疑交易報告，而是指金融機構通過內部預警、分析等確認為可疑交易后，應當在5個工作日內提交可疑交易報告。

十一、《管理辦法》對金融機構監測涉恐名單的具體要求是什么？

按照《管理辦法》，金融機構開展涉恐名單監測應當遵循以下要求：一是金融機構應當確保涉恐名單的完整和準確，并及時更新。二是金融機構實施涉恐名單監測的范圍應當覆蓋全部客戶及其交易對手、資金或者其他資產。三是金融機構應當對涉恐名單開展實時監測。四是金融機構應當在涉恐名單調整后，立即對全部客戶或者其交易對手開展回溯性調查。五是金融機構有合理理由懷疑客戶或者其交易對手、資金或者其他資產與涉恐名單相關的，應當立即作為重點可疑交易報告，并按照《涉及恐怖活動資產凍結管理辦法》（中國人民銀行 公安部 國家安全部令〔2014〕第1號）規定采取凍結措施。

需要說明的是，金融機構是履行涉恐名單監測的義務主體，有責任主動獲取、掌握國家有權部門發布并更新的恐怖活動組織及恐怖活動人員名單。為便于金融機構及時掌握相關信息，人民銀行在官方網站反洗錢欄目下設“風險提示與金融制裁”公布涉恐名單信息，有關監督管理部門也會向被監管機構轉發需要執行和關注的名單。

十二、《管理辦法》要求金融機構配備專職人員負責大額交易和可疑交易報告工作，主要考慮是什么？

實踐中，金融機構無論是對系統預警的異常交易開展及時、有效的分析處理，還是隨時關注國內外涉恐名單調整情況，及時開展回溯性調查，都對機構人員的專業性和數量充足性提出了較高要求。因此，金融機構的董事會和高級管理層應當高度重視大額交易和可疑交易報告工作，配備足夠的專職人員負責相關工作，并通過優化大額交易和可疑交易報告工作流程，做好客戶身份識別、身份資料和交易記錄保存等基礎工作，完善交易監測指標設置和相關系統功能等配套措施，保障專職人員有效開展監測分析工作。

十三、近年來，人民銀行在完善可疑交易報告制度方面采取了哪些措施？

自《金融機構大額交易和可疑交易報告管理辦法》（中國人民銀行令〔2006〕第2號）發布以來，人民銀行一直積極采取措施，完善可疑交易報告制度，推動可疑交易報告制度的有效實施。例如：人民銀行先后發布《關于進一步加強金融機構反洗錢工作的通知》（銀發〔2008〕391號）、《關于明確可疑交易報告制度有關執行問題的通知》（銀發〔2010〕48號）等一系列規范性文件，明確區分異常交易報告與可疑交易報告不同的監管要求，以減少金融機構的防御性報告行為。2012年，人民銀行在37家法人金融機構啟動以自主定義異常交易監測指標為核心的可疑交易報告綜合試點工作，檢驗自主定義監測指標新模式的有效性和可行性。2013年以來，人民銀行陸續發布非法集資、地下錢莊、恐怖融資等洗錢上游犯罪的可疑交易類型和識別點，發布多期風險提示，發布加強涉恐名單和外逃人員名單監測的通知，指導金融機構做好可疑交易監測分析和名單監控工作。同時，通過執法檢查、監管走訪、分類評級等監管措施，督促金融機構不斷完善可疑交易報告工作，提高可疑交易報告質量。

十四、近年來，金融機構在可疑交易報告工作方面取得了哪些進展？

金融機構一直按照人民銀行要求，不斷加強和完善可疑交易監測分析和名單監控方面的相關工作，可疑交易報告工作的有效性不斷提高。目前，金融機構普遍加強了對異常交易的人工分析識別。金融機構通過參與以自主定義異常交易監測標準為核心的可疑交易報告綜合試點工作，落實人民銀行下發的可疑交易類型和識別點、風險提示和名單監控要求，金融機構自定義異常交易監測標準的能力得到驗證和強化，監測分析的專業化水平和智能化程度不斷提高。可疑交易報告整體數量大幅下降的同時，報告質量明顯改善，轉化為案件線索的數量顯著提升，為國家預防和打擊洗錢及相關犯罪提供了有力的支持。

十五、在指導金融機構有效落實《管理辦法》相關要求方面，人民銀行將開展哪些工作？

為指導金融機構有效執行《管理辦法》，人民銀行將充分聽取金融機構意見和建議，盡快發布配套的規范性文件，明確可疑交易接續報告、可疑交易分析報告流程等具體工作要求，并結合行業最佳實踐，發布金融機構制定交易監測標準的相關指引，指導金融機構做好建立健全交易監測標準、完善交易監測系統等工作，加強對中小金融機構的指導和培訓。同時，人民銀行將發布大額交易和可疑交易報告要素的具體報告格式和填報要求，指導金融機構做好交易報告數據接口及相關系統開發工作。人民銀行也正在抓緊建設反洗錢監測分析二代系統，為開展大額和可疑交易報告監測分析提供更為強大的系統支持。（完）